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湖南省管县模式陷僵局 衡山区划调整引民众抗议

发布时间:2016/4/6 17:45:11

  这几天,衡山县前宣传部副部长周诗武正在和一帮老干部忙着前往衡阳或长沙,打探省管县改革中关于区划调整的事情,并积极求助省内媒体关注此事。

  6月11日晚,衡山县召开常委会议,同意衡阳市委市政府联席会议提出的“扩城边岳”方案,将店门镇划给衡阳市南岳区。

  根据湖南省管县改革方案,在财政直管试点半年之后就将着手进行行政直管的改革。如果改革按计划推进,周诗武希望南岳区、衡山县和衡东县能尽快合并为衡山市,而非现在的店门镇划归南岳区。

  店门镇要划给衡阳市区的消息一经传出,整个衡山县哗然。

  反弹首先来自衡山县的一批老干部门。前衡山县长刘毅向本报记者透露,老干部们获知消息后,马上汇总了一份意见书试图与常委会接触。

  老干部们认为,店门镇历来是衡山县的行政区,衡阳市“解决南岳区行政飞地与孤岛”的做法显得过于自私。而且,在他们看来,整份报告里,并没有就划走店门镇对衡山县的影响做出任何调研。

  此后,事件升级。6月13日,为抗议衡阳市决定划走店门镇,大概600多衡山人向107国道出发,并将国道围堵4个小时之久。三天之后,衡阳市委、衡山县委宣布,暂时停止店门区划调整的实质性工作。

  截至本报发稿日期,此事仍像未落地的“靴子”,悬挂在衡山县的头顶。

  全国唯一“一步到位”模式

  衡山县前宣传部副部长周诗武告诉本报记者,这次的区划调整与即将进行的湖南省“省管县”改革方案有关。

  周诗武所称的方案是2009年11月17日通过的《湖南省省直管县体制改革建议方案》。这是湖南省委党校“省直管县体制改革课题组”的研究成果。作为省政府智囊的湖南省委党校,已将这份方案上报湖南省人大。

  这个《方案》最大的特点是“一步到位”——直接推进县级财政和行政上的“双直管”。行政上的省直管则直接通过新的区划调整来实现。这被一些人认为是虚化或削弱了地级市的地位。在衡山县人看来,衡阳市赶在改革之前扩大城区,正是为了防止被弱化。

  湖南的省管县改革方案是全国唯一“一步到位”的模式。之前的浙江模式和安徽模式,都只是单方面地推进财政的直管。

  方案主要起草人、湖南省委党校经济部主任易可君对本报记者称,省直管县的核心,并不只是县级拥有更大的经济自主权,而是通过财政体制的“扁平化”,渐进带动行政体制的“扁平化”。

  以衡山县为例,现在的管理体制为“湖南省-衡阳市-衡山县”,改革之后,将直接变为“湖南省-衡山县(或新合并的衡山市)”。根据方案,新合并的大县(市)将为副地级市。而原本管辖衡山县的衡阳市将与衡山县地位平行,行政级别高半级。

  课题组的另一位成员、湖南省委党校博士来亚红认为,实行省管县必须首先对现行行政区划进行调整。现行行政区划为经济发展造成了刚性制约:县级市的作用未充分发挥;次区域中心城市缺失,留下若干发展空洞区域。

  根据《方案》,新增副地级市将采用从上至下、撤县并镇的方式调整机构,合并后各二级单位级别定为副处级。在首批20个试点县的选择上,课题组遵照三个标准:农业大县;资源、人口和财政大县;将来作为次区域中心培育的县级市。

  按照这个原则,现在的衡山县、衡东县和南岳区将合并成立新的衡山市(或称南岳市)。衡山县前宣传部副部长周诗武称,这种合并是很理想的。因为这三个地区原本同属于衡山县。衡东县在1966年由衡山县析出,南岳区是1984年由衡山县析出。

  但省管县改革之后,衡阳怎么办?有人担心,目前衡阳市区的面积在600平方公里左右,这与湖南省第二大城市的身份不符。而南岳区再与衡山县合并,衡阳的市区面积将进一步缩小。但如果将衡南县、衡阳县、衡山县的一部分划入衡阳市,使衡阳市与南岳区连为整体,市域面积将达到2500平方公里以上。

  1984年,衡阳市对行政区域进行调整时,当时的衡山县南岳镇成为衡阳市的一个区。然而,南岳区与衡阳市并未连在一起,中间还隔了衡山县的店门镇以及衡阳县的集兵镇、樟木乡。南岳区成为衡阳市区的“飞地”和“孤岛”。

  店门镇的水库之争

  正是为了解决上述问题,6月7日,衡阳市委市政府联席会议决定提出“扩城边岳”的方案。方案显示:拟将衡山县店门镇划归衡阳市南岳区管辖,衡阳县的集兵镇、樟木乡划归衡阳市石鼓区管辖,以解决南岳区与衡阳市区之间的“飞地”、“孤岛”问题。

  这一决定对于衡山县而言,无异于“割肉”。在衡山县的介绍中有这么一句话:“衡山县因著名的风景名胜、佛道圣地南岳衡山而得名。”但尴尬的是,从1984年南岳区从衡山县撤出开始,衡山县早已没了南岳衡山。

  于是,坊间如此形容衡山县和南岳区的尴尬——“南岳有山无名,衡山有名无山”。

  事实上,对于老衡山县人来说,尴尬不止于此。1966年衡东县从衡山县析出之后,京广铁路上的衡山站处于衡东县的境内,站名仍为衡山站。据周诗武介绍,衡东县曾有意将衡山站改名为衡东站,但铁道部未批准。

  南岳区距离衡山县城18公里,衡山站在县城东边湘江对岸。从衡山站到南岳区的公交车在短短的18公里路程里跨经三个地区,车辆运营已属跨县经营。而出租车也因为不属于同一个地区,而有诸多麻烦。

  在南岳区,直到今天,还能看到衡山县的踪影,福利院等单位这两年才从南岳区搬至衡山县。隶属衡山县教委的省重点中学岳云中学至今一直位于南岳区。

  分崩离析的衡山县目前面积不到1000平方公里,从一个大县变为了名副其实的小县。原本指望的南岳衡山旅游景点可以打造旅游大市的衡山县目前是一个农业县。

  数据显示,衡山全县农业总产值10.1亿元,农业占全县GDP比重约为1/3。农业定位也让此番衡山县人对于店门镇的划走心有戚戚。原因在于,衡山县农业依靠的九观桥水库便地处店门镇。

  据衡山县农办公布的数据显示,九观桥水库总库容3370万立方米,共灌溉衡山县及南岳区共10个乡镇的耕地8.13万亩。全县1/3的农田都由此输水,受益农民达20万余人。在水库建造之前,以农业为主的衡山县每年只能种一季水稻。在前衡山县长刘毅的记忆里,当时农作物的收成受干旱影响大,“基本粮食都入不敷出。”

  “一旦划过去了就是别人的,以后用水都得求别人了。”曾任水利局长的一位老干部称。目前南岳区的水也来自九观桥水库,一般在秋收以后,水库会按照每个村镇用水量进行统一结算供应,超出了便收费。

  但对于区划调整之后,水库利益的调整,衡阳市在“扩城边岳”的决议里并未涉及。这让衡山县人感到担忧。

  对于店门镇的居民而言,划给衡阳市区却是一件好事。店门镇一所学校的老师憧憬着划到市区之后,工资能多上千元。而各种城市配套建设、地区经济的发展、落实到位的城市居民福利,都将给店门镇的居民带来影响。

  衡山:旅游肥肉

  衡山县和衡阳市之间争夺的并非仅仅是店门镇,而是南岳区——南岳衡山这块旅游肥肉。数据显示,2009年南岳区完成门票收入1.48亿元,实现旅游总收入24.12亿元。而2009年,衡山县财政总收入不过3.1758亿元。

  早在2008年,衡阳市旅游局副局长危小明就认为,目前的行政区划使衡阳作为中心城市的发展空间将受到很大限制。他认为,衡阳有必要着手对现有的行政区划进行调整。

  而衡山县前县长刘毅认为,衡阳为了赶在省管县政策实施之前,消除地理、交通的阻隔,更直接地管理南岳区,并不断地扩大市区地盘,最大程度地“弱县强市”,里面经济盘算很重。

  “如果南岳区、衡山县和衡东县合并为新的衡山市,才能真正还衡山本来面目。”衡山县前宣传部副部长周诗武称,衡山县方面一直期待打造的南岳旅游经济也才能真正实现。

  衡阳方面认为,“弱县强市”的说法纯属无稽之谈。决议中称:“‘扩城边岳’方案目的除在于加强区域经济的整合,解决南岳区的‘孤岛’、‘飞地’以外,还将店门与南岳结合,以南岳的旅游经济为龙头,显露更明显的经济效益。”

  尽管今年1月1日开始,湖南已经正式在全省79个县市启动“省直管县”财政体制改革,并调整省与市、县税收分享比例,但由于2009年年底《湖南省省直管县体制改革建议方案》公布以来,各方反响太大,有关行政直管的改革即区划调整尚未开始实施。

  而店门镇的案例真实地反映了行政直管改革的困难重重。“自6月以来,各科局已停止店门的大部分项目、资金支持,我们到县里请求,得到的答复是要等明确 ‘取消决定’后才能恢复。”店门镇一位官员说。

  对于 衡山县和店门镇而言,等待“靴子落地”的时刻最为难熬。

  谢良兵 卢桦 经济观察报